贾康：以彼岸情怀在此岸作为
以下文章来源于中国经济时报 ，作者范思立
中国经济时报
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此文发表于《中国经济时报》2018年11月
■中国经济时报记者 范思立
自谓一介书生的贾康，是财政部财政科学研究所史上最年轻的所长，中国经济学界最高奖孙冶方奖获得者，黄达—蒙代尔经济学奖获得者，中共中央政治局集体学习专题讲解人，多次受邀中南海问策……当谈及被别人啧啧称奇的精彩人生经历时，贾康平淡超然。他说，这一切虚荣浮华皆是过眼烟云。
唯有——1978年由一个做了5年的煤炭系统工人考上了大学，重新走向校园，从而彻底改变了个人命运；1984年还是财政部科研所研究生部的一名硕士研究生，因发表的一篇论文而获邀上莫干山参加全国中青年经济科学工作者理论讨论会（莫干山会议）；1988年—1989年在美国匹兹堡大学进修学习，学成后拒受留美机会，毅然回国；以财政经济的专业定位，进入理论联系实际的研究工作；2014年后超脱定位于纯粹学者而继续求索……论说如是，贾康反而若有所思地表达出感叹和敬畏：此中受益良多且影响深厚久远。
贾康（资料图片）
作为著名经济学家，贾康既是改革开放的受益者，更是财税改革前沿的经历者，为此中国经济时报就他在40年财税体制改革中的所思、所想、所为进行了独家专访。
高考改变命运
1978年3月，贾康在粉碎“四人帮”后恢复高考的第一年，按照第一志愿考入北京经济学院政治经济学系。这是贾康在江西度过3个年头的军旅生涯，其又在北京矿务局当了5年工人之后，欣逢改革开放大时代的到来，“高考恢复改变了我的命运，出现了如今自己想来仍是人生轨迹最重要的节点”。
在大学期间，以8个学期各门考试课程全优的成绩结束大学学业。紧接着，贾康又考取了财政部财政科学研究所的硕士研究生。
常州经验：小试锋芒
1984年，贾康读研究生时，曾在江苏进行了近两个月的社会调查。当时交通不便，他从南京到常州、无锡、南通，再到镇江，需要坐火车、倒江轮，乘长途汽车，路途艰辛劳顿中，他几次因病发烧到近40℃，但总是就近找一家医院打完退烧针，便继续开展调查。他先后去了几十个工商企业和基层单位，走访了所到各个城市的财政部门和有关综合部门，包括无锡附近的乡镇企业、镇江大东造纸厂、南通火柴厂等。
贾康遇到会议就一起认真参加，“常州预算外资金管理经验就是在一次会议中了解到的”。当时，江苏省财政厅综合处要到常州开个工作情况交流会议，贾康跟着过去之后，观察到常州在预算外资金管理方面有自己独到的套路，这是适应现实需要、有其特定价值。后来做了进一步调研、总结，形成文字资料之后，回到北京送交财政部综合司以及报给当时的部领导，后来调研材料真的引起重视，就形成了预算外资金管理的“常州经验”，“这是自己调研成果后来比较有影响的一件事情”。
莫干山赴会启明学术生涯
1984年秋，中国经济研究界一群“位卑未敢忘忧国”的热血青年发起并联络了全国方方面面的人士，在浙江省省级研究机构和中央级相关部门的支持下，采取面向全国征文选取参会者为主要形式，汇聚杭州附近的莫干山，共商城市改革和国家经济大计。
会前，贾康因一篇《论广义狭义价值规律》的论文发表在权威刊物《经济研究》上而在经济理论界崭露头角，因此获邀参加莫干山会议的征文初评等工作，后又上山赴会。
贾康回忆道，莫干山会议上的与会者来自天南地北、各行各业，有职务或没职务，有头衔或没头衔，但在整个会期，热烈、自由、平等的氛围贯穿始终，大家相互论剑，各种思想火花频现。会议的一大特点是在各个分组讨论之外还有“挂牌讨论”，即专题讨论：题目公开张榜，同时注明时间、地点，与会者自愿参加。与会者们关心和讨论的问题包括经济体制改革、发展战略、国企改革、农村改革、金融改革、扩大开放、如何发挥城市多种功能等十分广泛的范围，几乎覆盖了当时改革所涉及的各个领域，而且所提出的一些问题在当时甚至相当前卫。当然，各种想法见仁见智且水平不一，但是那段年轻人指点江山的激情燃烧岁月，“却令我至今记忆犹新”。
贾康说，莫干山会议的影响一直绵延至今。一方面，会议为上世纪80年代的中国改革提供了重要思路和积极的建设性意见；另一方面，会后有一大批中青年蓬勃而出走向历史舞台，他们不仅活跃于80年代中后期的改革研究和实践活动，并且在此后的中国改革开放大潮中发挥了举足轻重的作用。
“我作为莫干山会议的一员，其后一直留在研究岗位上。在那个改革开放、解放思想大时代中所获得的启发教益，至今仍影响着我。”贾康一直珍视莫干山会议对于他研究生涯的启蒙作用——“会议对我有着潜移默化的影响，因为那次会议开阔了视野，看到了各路高手，对他们的特点，我当时也认真观察，萌生了见贤思齐的想法，更推崇‘天下兴旺，匹夫有责’的家国情怀。”
徜徉大洋彼岸感悟中国国情
1985年，贾康研究生毕业时，恰逢国内掀起出国留学热潮，他并没有为之所动，而是以优异成绩留在财政部财政科学研究所工作。1988年夏，贾康顺利申请到每年只在全球资助两人、入选率极低的美国亨氏基金进修项目，去美国匹兹堡大学进修一年。
即使身在大洋彼岸，贾康仍是孜孜不倦地学习，希望能够学习国外先进的方法论，除财政经济的学习调研之外，他尽可能参加各种学术交流和社会考察。访学进修期满，不少人劝他留下攻读博士学位，但他去意已定，如期归国，不仅托运回国四大纸箱书籍资料，更带回了他对美国财政体系的研究心得以及对我国财政改革的思考。
贾康在美国访学期间，探访调研了美国三级财政主体——联邦财政部、州财政部门和匹兹堡旁边小镇。让他始料不及的是，索要预算材料，美国相关部门非常痛快，给予了很大方便。
“在美国学习期间，我反复思考，中国财政体制反反复复地调整，苦苦找不到一个稳定形态，到底和美国的财政体制相差在什么地方？逐渐认识到要正确处理三大基本关系——中央与地方的关系，政府与企业的关系，以及公权体系与公民的关系，这三大基本关系同时融汇在财政税收体制之中。”
贾康在美国进修的成果《美国财政体系的特点及其对我们的启示》一文中阐述，中美两国是版图面积相仿的两个大国，但不论是从人口、自然资源、文化传统、经济发展现状而言，还是从社会政治经济制度而言，都存在着巨大的差异，这意味着在美国特定环境下行之有效的成功经验，在中国却未必一定有效。但是，在人类的社会、经济发展中，毕竟存在某些共性的规律可循，在此种规律基础之上的一些方法性的东西，亦可以相互借鉴。
对于分税制，贾康给予了极大关注。他在上文中论述，美国的分税制较好地处理了各级政府的财力分配关系，把各个层次政府的“积极性”，融汇于整体性与独立性相对稳定的对立统一体之中。这种分税制的重要前提是，各级政府与企业间均不存在行政隶属关系，均不直接介入一般营利性企业的兴办与其经营活动，因而各级政府间的事权，没有类似中国现时存在的那种“投资权”上的重叠纠葛，使事权清晰提供了划清财权的基础。中国改革最重要目标是政企分离，使企业成为统一市场中的具有较硬预算约束、相互展开正常竞争的商品生产经营者，这就意味着需要改变现存的一般企业与政府间的行政隶属关系，调整与改变政府事权，同时也就意味着在新的体制框架中可以借鉴美国分税制的经验。
一方面，考虑到中国分税制的建立或形成，将是个与统一市场发育过程紧密相关的较长过程，美国同源分享课税的处理方式，似乎可以在设计上和操作上加以吸收，因为它为中央、地方间不同比例的“共事”，提供了有弹性的选择空间与操作余地，可以连接改革的渐进过程与终极目标。
另一方面，考虑到中国的地区性差异要比美国远为显著，生产力水准的低下使财力的集中使用更需要政府干预，因而中国中央政府的事权中，将不可避免地长期保持于某些数量有限的大规模、长周期、跨地区的生产性项目（“重点建设”）投资权。
与此紧密联系，必须在改革设计与实施中坚决地使地方政府逐步从生产性项目投资领域退出。这样才能克服事权重叠的矛盾，既为企业摆脱近年“行政性放权”下仍大量存在的地方政府对企业直接的或变相的行政隶属关系控制提供条件，又为形成有实质性意义的分制体制框架提供条件。这是中国分税制改革成功所不可或缺的重要关节点之一。
贾康认为，中国现时的财政是一个明显的资金向上流动的系统，中央财政支出的相当大的一部分要依靠地方财政的收入上交来满足。这自然容易产生地方尾大不掉、“拥财自重”的倾向和中央政府调控力过弱的弊病。在分税制改革中逐步提高中央财力占全部财力的比重，吸取美国财政资金向下流动的优点也十分必要。此外，关于地方税体系建设，他明确提出了资源税、房地产税等大项制度建设问题。
时任国务委员兼财政部部长王丙乾对该报告做了大段批示，让国内同行很受启发，并形成了有关部门讨论分税制改革的参考资料。
贾康事后感慨，如果没有在美国的学习进修以及后来对美欧日等几十个国家和地区的访问、调研经历，他对中国国情可能很难有全面透彻的了解，他的研究成果也可能无法契合中国经济发展的实际。
分税制改革：起于青苹之末
改革开放以来，我国的财税体制主要经历了“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”财政体制改革和始于1994年的分税制改革。党的十八届三中全会指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，进一步明确了改革思路，开启了财税改革新篇章。
其实早在20世纪80年代，贾康在读研究生时就提出了以分税制为基础的分级财政是我国财政改革的方向，他坚持围绕这一思路作了系统研究，就财政改革的必要性、必然性、理论依据，我国的现状、特点，借鉴国外经验，过渡性方案与整体配套设计等方面，撰写了多篇研究报告和学术论文，受到中央和相关部门、学术界的重视。
1994年出台分税制改革重大措施前后，他所发表的文章、调查报告及在中央电视台《经济专家论坛》所作的关于分税制的讲座，也引起社会上有关方面的高度重视。
而贾康却谦虚地表示，“我的作用充其量在分税制改革的基本方向、路线、要领方面起到参考作用，为改革的具体设计者提供一些参考。”
对于分税制改革，贾康如是评价——分税制改革结束了原来行政性分权转而改为经济型分权，形成了各类企业公平竞争的“一条起跑线”和中央和地方之间不用再反复讨价还价的局面，消除了体制周期——什么是国税，什么是地方税，不得已的是共享税。终于改造了原来一以贯之，不管强调分权还是强调集权，都是按照行政隶属关系组织财政收入进而条块分割的局面，真正改造了旧体制的痼疾。有了清晰的税基安排，才可能形成清晰合理的事权，最终形成从事权而财权、税基、预算、产权和举债权一整套规范化的体制安排。
坚定的分税制改革倡行者
分税制后出现了基层财政困难等问题，从而社会上有很多对分税制的抨击。针对于此，贾康说，这其实是分税制没有执行到位，还需要继续完善。他于2007年发表的《财政等扁平化改革和政府间事权划分》一文中详细反驳了错误观点。
在分税制之后，中央当然要提高中央占整个财力分配中间的比重，来履行中央转移付、支持欠发达地区的职能，省和市两级作为地方的高端，也会提高了自己在财力分配中间所占的比重，中国有333个地市级的单位，现在280个实行了市管县体制，在市管县体制下，高端有把财权和重心往自身这个层级上提升的作用空间。这样一来，在分税制之后，中央当然要提高中央占整个财力分配中间的比重，来履行中央转移支付、支持欠发达地区的职能，省和市两级作为地方的高端，提高了自己在财力分配中间所占的比重，苦的自然就是县乡两级。
事权重心和财权重心的背离以及基层财政困难，必须从整个体制运行和制度安排来解释，即有效制度供给不足。1994年所实行的分税分级财政体制，它内在的逻辑本来是增加各级财政的事权和财权的呼应性，那为什么会在地方政府的低端上出现这种背离，是分税制出了什么问题吗？
调查以后，可以得出的基本结论是，1994年之后的整个体制运行，到现在十几年了，省以下实际上没有进入真正的分税制状态，当时寄希望于在中央和以省为代表的地方之间搭成分税制体制框架之后，通过试验，在渐进改革中去解决中国省以下四个层级如何分税，如何真正进入分税制体制运行轨道这个现实问题。但国际经验表明，一般实行分税分级财政体制的大国政府层级就是三级，小一些的层级更少，在种种制约条件下，当时我们只能先启动这样一个过渡阶段。
十几年过去了，事实证明，即使在发达地区，省以下的财政体制，也没有进入实质性的分税制状态。而演变成了各种形式的、五花八门、复杂易变、讨价还价因素非常浓厚的分成制和包干制。在这些传统体制下和过渡形态下，人们意识到有明显弊病的分成制、包干制，在过渡中间变成了省以下体制的凝固态，进而带来了运行中出现的县乡财政、基层财政的困难以及地方隐性负债、“土地财政”等问题。
所以，不是分税制本身的问题，是体制上还没有消除的分成制和包干制的体制弊病，这是一个基本判断。
贾康强调，必须把分税制改革贯彻到底，五级财政框架必须减少到三级财政框架，这样才能使分税制在省以下有解，否则很难摆平税基配置。过去反复强调，到现在为止没有人对这个思路提出过任何有依据的反对意见。
财政是国家治理的基础和重要支柱
党的十八届三中全会明确财政是国家治理的基础和重要支柱，强调科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，要求建立现代财政制度。
贾康认为，这一重要论断深化了关于国家在财政活动中主体地位的认识，而且指明了在实践中完成财政转换功能，为国家治理体系和治理能力现代化保驾护航的历史任务。
他于2017年完成的专著《构建现代治理基础》一书中分析认为，“以政控财，以财行政”的财政分配体系处理是以国家政权为主体参与社会公共资源的配置，它必须影响、辐射、拉动、制约总体的经济社会资源配置。
从学理而言，财政是国家治理的基础和重要支柱这一重要论断是十分严谨的。从具体的财政功能作用而言，首先对应的是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安等制度保障功能，属于国家治理范畴；从逻辑体系上讲，推进国家治理体系和治理能力现代化，对应的是完善和发展中国特色社会主义制度、有效提升中国特色社会主义制度的执行力和总效果。政府治理显然不能等同于国家治理，政府治理需与市场治理、社会治理结合为一个完整的治理体系。在此国家治理的视域中，通过发挥财政的基础作用和支撑作用、通过制度创新和政策优化设计，服务和保障国家发展的政治意图、战略部署和改革方向，理顺和规范国家与社会、政府与市场、中央与地方、公权机构与公民等重大基本关系，有效发挥中国特色社会主义制度的优势，应是我国财政理论体系和制度机制建设的主要逻辑线索。
贾康进而认为，财政的基础和支柱作用，要服务于现代市场体系中市场机制在资源配置中总体而言应发挥的决定性作用，最大限度地产生市场的正面效应，同时在总体资源配置中辅助性地弥补市场失灵。所谓“国家治理”，不等同于过去强调的自上而下的“调控”“管理”，其中有组织，也有自组织；有调控，也有自调控；有管理，也有自管理。治理概念更为强调的是一套包容性的制度安排和机制联结，意在调动和发挥各种主体的潜力，形成最强大的活力与最充分的可持续性。
财政体系在具体管理表现形式上的预算收支，体现的是国家政权体系活动的范围、方向、重点和政策要领，必须首先在自己制度体系的安排层面，处理好政府和市场、中央和地方、公共权力体系和公民这三大基本的经济社会关系，要使政府既不越位又不缺位，在市场发挥决定性资源配置作用的同时，发挥政府应该发挥的维护社会公平正义，让市场主体在公平竞争中释放活力，让社会主体在公益慈善、基层自治等方面释放潜能，弥补市场失灵、扶助弱势群体、优化收入分配，来促进社会和谐和长治久安。
谈及此，贾康坦然地表示，由于离开管理岗位和临近退休，并未更多参与一线的改革研究工作，但是他对于财政在国家治理中的重要作用早有体察，并形成了自己一套严密的理论体系，为以后的视域广阔的研究提供学理支撑。
广泛涉猎经济理论和实践研究
贾康在经济理论与实践方面的研究涉猎颇广。虽然他身为财政部财政科学研究所所长，却不仅仅以一个财政学家的视角剖析经济问题。长期的理论学习与实践紧密结合，使他能够凭借深厚的理论功底和独到的眼力，跳出财政看财政，对整个国家的宏观经济运行得出颇有分量的见解。而且，作为一个蜚声国内外的研究机构行政领导和学术带头人，他能够把研究工作和组织工作并重，平衡各种关系，将财政部财政科学研究所的研究水平提升到一个新的高度，致力于使这个研究团队的理论成果更多服务于我国经济社会发展。
贾康于2013年发起成立华夏新供给经济学研究院，作为该智库灵魂人物，创新构建新供给经济学框架，为丰富配套改革与宏观调控思路和手段提供了理论支撑和实践启发。他提出，以改革为统领，以结构优化为着眼点，将引出供给体系质量和效率提升的经济增长的中高速升级版，以动力转型，支撑我们跨越“中等收入陷阱”。
他不无感触地表示，入耳顺之年，自认为可超脱于尘世恩怨，既不纠结于功名利禄、不局限于流俗趣味，亦不蒙昧于书斋自赏、不满足于羽毛爱惜。
贾康一番思忖后直言，几十年来以学者定位上下求索，虽不免有种种一得之见之局限，但始终怀抱读书人的彼岸情怀，而试着给出关于此岸世界的论说，表达理想主义的理论密切联系实际的诉求。“彼岸世界是价值的、理想的，此岸世界是经验的、现实的，沟通两岸的努力永远存在，永远不会完结。”