导读：我国存款保险在过去十年里的开创性贡献值得肯定，建议从三个方面进一步强化存款保险的市场化、法治化、专业化风险处置作用

作者｜魏加宁「中国产业发展促进会学术顾问」

文章｜《中国金融》2025年第9期

2015年《存款保险条例》施行以来，中国人民银行履行存款保险职责，我国存款保险制度平稳有序运行。2019年5月，人民银行设立存款保险基金管理公司，有效履行保费归集、风险监测、早期纠正、防范挤兑等具有公共属性的职责，积极探索实践清产核资、资产管理等具有市场属性的职责。从制度设计与完善、实践探索与创新等多个角度而言，我国存款保险在过去十年里的开创性贡献值得肯定。面对下一阶段的挑战，建议从三个方面进一步强化存款保险的市场化、法治化、专业化风险处置作用。

推动存款保险法早日出台，为存款保险有效发挥金融安全网支柱作用奠定法律基础

《存款保险条例》确定了存款保险制度的基本框架和核心原则，并明确存款保险具备包括风险监测、早期纠正、风险处置等风险防范、化解与处置的关键职能。然而，随着实践的深入，《存款保险条例》法律位阶和法律效力偏低、部分制度设计和内容较为原则等问题，在一定程度上限制了存款保险在实践中有效发挥金融安全网支柱作用。

从国际实践看，存款保险制度已在近150个国家和地区建立，根据国际存款保险协会（IADI）的数据，56%的存款保险机构由政府正式立法并管理。以日本为例，《日本存款保险法》的修订经历了三个重要阶段。1971～1996年为起步阶段。1971年，《日本存款保险法》正式出台，存款保险制度和存款保险机构据此设立，存款保险机构是存款保险制度的运营主体。存款保险制度规定，日本银行、信用金库、信用合作社和劳动金库等金融机构需要缴纳保险金，在投保机构破产时，以100万日元（约为5万元人民币）为上限，日本存款保险机构向存款人给付与存款额相当的保险金。此时日本破产处理手段只有限额存款偿付一种方式。1986年，《日本存款保险法》修订，将存款保险金给付限额提高至1000万日元（约为50万元人民币），同时增加了向问题金融机构实施资金援助的手段。1992年，以向日本东邦合作银行提供低息贷款为标志，资金援助手段开始在实践中应用。1996～2013年为完善阶段。20世纪90年代日本经济泡沫破裂，特别是1995年住宅金融专门公司大量不良债权暴露，日本金融机构破产事件显著增加。1996年，为推进日本信用合作社和住房专业银行的破产处理，《日本存款保险法》再次修订，明确了以存款保险为中心的银行破产处理制度。1997年，日本三洋证券破产、北海道拓殖银行、山一证券等大型金融机构相继倒闭，金融系统陷入危机状态。1998年，日本制定了《金融机能再生紧急措施法》，其中创设了金融整理管财人、暂时国有化、过桥银行等临时性措施。为保证政策的有序衔接，2000年《日本存款保险法》再次修订，一方面将《金融机能再生紧急措施法》创设的相关措施确立为永久性措施；另一方面，设立了应对危机的资本增强、特别资金援助和特别危机管理三种例外措施。2000年修订的《日本存款保险法》标志着日本金融机构破产处理制度基本完善，后续日本金融机构的风险处置工作基本是在这一框架下展开的。2013年至今为拓展阶段。2013年，为完善应对互联网金融、影子银行、衍生品市场等领域的风险处置框架，《日本存款保险法》再次修订，明确了日本存款保险机构在金融风险处置中的牵头地位，并将处置范围拓展到包括存款类金融机构、证券公司、保险公司、银行控股公司等在内的全部金融业机构。

回顾日本经验可以发现，健全以存款保险为主渠道的市场化、法治化处置体系，形成常态化、专业化的问题金融机构风险处置和市场退出机制是有效应对金融风险的重要举措，其中制定出台和及时修订存款保险法发挥了规范实践行为、保障实践成果、推动实践创新的关键作用。借鉴日本存款保险经验，我国应尽快推动存款保险法的立法进程，对存款保险制度进行系统规定，以法律形式明确权力边界，健全权责一致的风险处置责任机制，这是我国存款保险制度更好发挥金融安全网支柱作用的前提条件和必备基础。

扩大存款保险基金积累，强化金融风险处置资源保障

目前，我国中小银行经营发展面临的外部形势依然复杂。为及时有效应对可能出现的中小银行风险，存款保险基金可考虑通过向中央银行借款、公开发债、投资运用、预收保费等方式，加强资金积累，保障存款保险基金在关键时刻具备处置能力。

参考国际经验，可通过以下方式完善存款保险基金后备融资机制。一是通过向中央银行借款，迅速补充流动性。作为存款保险基金后备融资的重要渠道，向中央银行申请资金支持是日本、韩国、印度、荷兰、西班牙以及我国香港特区等多数国家或地区普遍采用的融资方式。中央银行作为最后贷款人，能在危机期间帮助存款保险基金快速补充资金而不受金融市场流动性影响。二是通过公开发债，募集外部资金。日本存款保险机构从1999年开始公开发行债券筹集资金，债券发行需经日本首相批准，无须外部评级，每季度可视同为国债公开发行，其中政府担保的债券期限为12个月，未经政府担保的债券期限为3个月。2018年以来，在日本存款保险基金的新增资金中，来自中央银行的借款占比低于5%、来自公开发债的资金占比超过95%。三是通过投资运用，增加基金收益。日本存款保险机构可投资标的包括国债、地方债、AA+级以上的公司债、货币基金等，其中3个月期国债是核心投资标的，日本存款保险机构每周进行滚动操作，以确保投资组合的流动性和收益稳定性。四是通过预收保费，筹集应急资金。为应对2008年国际金融危机，美国联邦存款保险公司不仅将约500亿美元存款保险基金消耗一空，还出现了209亿美元的赤字。在此背景下，美国联邦存款保险公司决定预收三年保费（约460亿美元）和特别保费（约55亿美元）来充实存款保险基金。预收保费遵循了存款保险基金“取之于市场、用之于市场”的理念，有利于凸显金融机构自身对金融体系稳定的长期义务。

2025年政府工作报告指出，要充实存款保险基金等化险资源。结合我国实践，现阶段，应在继续做好基于风险差别费率的保费筹集工作基础上，一方面，综合考虑资金获取便捷性、融资成本等因素，探索建立后备融资机制，必要时补充存款保险基金流动性，确保能够及时处置风险；另一方面，稳步拓展存款保险基金投资运用方式，在确保基金安全前提下适当增加收益。

丰富存款保险风险处置职能，明确存款保险在风险处置中的地位和作用

依据《存款保险条例》，存款保险具有早期纠正、风险处置等职能，但在实践中，信息共享机制不健全、早期纠正措施力度不足、风险处置工具不丰富等问题制约了存款保险在金融风险防控中充分发挥作用。

根据国际经验，存款保险在应对金融风险的过程中会逐步丰富风险处置职能、完善风险处置应对机制。以日本为例，在存款保险机构成立之后的头二十年里，存款保险仅发挥了“付款箱”作用，就是在金融机构破产时向存款人进行理赔。在此期间，由负责金融监管的大藏省主导对问题银行的救助性并购或重组，这导致银行业风险持续积累，救助成本不断上升，存款保险变相成为问题银行的“最终付款人”，在风险处置过程中承担了过大的赔付压力导致长期赤字。1996年，日本存款保险机构实体化专业履职，并成立了处置回收公司（RCC）、过桥银行（BJJ）和日本产业复兴机构（IRCJ），大力丰富存款保险的处置功能。2013年修订的《日本存款保险法》进一步明确存款保险在金融风险处置中的牵头地位。当金融机构出现风险，且在经金融危机应对会议认定必须采取措施否则会引起金融市场秩序混乱的情况下，存款保险机构可以启动有序处置程序。在有序处置过程中，存款保险机构处于核心位置，依法承接问题金融机构的经营权、财产管理和处置权等，负责向问题金融机构提供流动性，寻找过桥金融机构接管问题金融机构，并督促问题金融机构的业务转让和处置等。

我国要进一步完善存款保险的处置手段，夯实金融风险处置资源与处置工具的储备，包括接管、设立过桥机构、实施收购承接、限制股东权利、强制股东和无担保债权人承担损失、对存款人进行快速赔付等。推动落实存款保险的风险处置启动权、处置方案制定权和实施权，允许存款保险在遵循“基金使用成本最小”原则的前提下，综合运用多种方式对问题银行实施专业化处置。

过去十年存款保险制度的实施成果表明，由存款保险主导或参与银行业风险的监测、防范与处置，是最可能实现风险与成本最小化双重目标的解决方案，也是符合激励相容原理的体制机制设计。下一阶段，应尽快出台存款保险法，为存款保险履职提供充分的法律依据；拓展存款保险机构多元化投融资渠道，为应对金融风险提供充足的资金保障；丰富存款保险风险处置职能工具，明确存款保险在风险处置中的地位和作用。通过以上方式，推动存款保险制度与审慎监管、中央银行最后贷款人合力构建更加强健有效的金融安全网。 ■