罗志恒资料图。本文来源：海豚商业研究院

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10月12日，CMF宏观经济热点问题研讨会（第91期）在线上举行，粤开证券首席经济学家罗志恒发表题为《政府间财政关系：基本格局及改革方向》的演讲，总结了当前中央与地方财政关系基本格局的三个特征。他分析认为，当前地方财政陷入了一个“怪圈”：不给转移支付，地方财政就困难，一困难很多公共服务就会受影响，乱收费乱罚款会破坏营商环境；但转移支付规模过大又不可持续，在分配过程中会产生各种各样的效率损失。“解决这个问题很重要的抓手，是有些活不要让地方政府干这么多。中央政府挑起来，就不需要那么多转移支付。”罗志恒认为，当务之急是要尽快恢复地方发展经济的积极性和能力，这也是改革开放四十多年来，中国经济不断往上走的重要经验。

以下是文字速记：

我们正在进行的是央地财政关系改革的讨论，同时财政部在召开发布会，财政政策正在解决当下短期比较现实的一些问题。我们讨论的央地改革的关系既能够作用于短期，也能解决中长期的问题。

如何看待央地改革的事情？

1、三中全会对于央地关系中谈到“一上一下”，“上”是上移中央的事权和支出责任，“下”是下移财力，这都是为了解决当下最突出的地方财政运行困难的问题。因为地方财政一出现困难以后，立马有很多其他方面的情况，比如落实减税降费方面能力不足；提供公共服务方面，在账款能够顺畅支付给上下游方面，可能就不顺畅；以及更多精力在化债，发展经济和提供公共服务的能力可能就不够。所以，央地改革“一上一下”实际上也能够解决当下最现实的问题。

2、可以从中长期视角看，能够让经济运行更加顺畅。央地改革应该放在中国式现代化大背景下，比如要实现全国统一大市场，要实现供需更加均衡、更加合理，现在都在讲中国经济面临的是总需求不足，今年经济运行情况可以看到，工业增加值供给端的恢复还不错，但是需求端总体比较弱。有很多种解释，但是与我们这样一个央地关系、与财政体制也有比较大的关系，比如财政收入端，我们是生产地税制，很自然就会导致地方政府会更多在供给端发力，供给端越多，需求端没有更多起色，自然会出现供需失衡。在支出端，我们的支出结构这些年有很大改进，更多是从以物为主转向以人为主的支出，加大了对于民生社保方面支出的比重和力度。

虽说有些改进，但总体上对于人相关的支出跟发达经济体比较还有较大差距。对于民生、社保、医疗、教育、养老方面的支出不足，就可能会使得老百姓有后顾之忧，这样就会增加预防型储蓄，对于消费、需求也不利。比如土地，过去实施的是工业用地非常低廉的价格，工业用地是供给，对于老百姓居住的商品房，可能给老百姓需求的释放会产生比较大的压力。

我们讨论央地关系方面，不仅要作用于去分析短期和当下的地方财政困难，而且还要从中长期去看怎么服务于中国式现代化的发展需要、高质量发展，以及实现更好的供需平衡。

从基本格局的角度看：

1、地方支出占比比较高，支出规模比较大，出现困难，这个时候就需要中央转移支付，而且规模比较大。

地方政府收入-支出，支出差一部分是中央转移支付能够解决的，还有一部分解决不了怎么办？就是地方政府债务。地方政府债务又分为几种形式，如果是赤字规模足够大，地方一般债足够大，以及专项债显性债务规模大到一定程度就不会有隐性债务，但过去长期采用的都是控赤字和扩专项债的理念，于是在实际中就形成了控赤字、扩专项债和隐性债务扩张的财政实践，因为支出规模比较大，除了转移支付还不够，就得是显性债务和隐性债务。这是央地关系的基本格局。

1、地方支出占比高、规模比较大，有几个原因：

不仅仅是财政体制本身的原因，有很多专家、学者、市场人士都在谈，是（左图）分税制导致的地方政府债务使地方政府压力加大，这是一个原因。但还有其他的原因，比如政府和市场的关系，前面刘院长也谈到政府和市场的关系与央地关系之间的关系，传统意义上可能政府、市场是第一位，然后再去谈央地关系，但确确实实两者之间是有相互作用的。应该说，这些年比较明显或引发地方财政困难，或地方支出规模过大，很重要的因素就是基层政府有点近乎无限责任政府，尤其涉及经济发展以及社会稳定等，还有其他方方面面的。对于区县委书记而言，在某种意义上看，比美国总统的职责或者要处理问题的难度和艺术性更强。

第二，事权和支出责任划分，大家所谈到的中央支出只有14%。

第三，还需要关注到这些年我们经济处在下行的政策周期，结构性问题和周期性问题的交织，以及疫情三年对我们造成的冲击。这种冲击之后，刘元春校长谈到，房地产有风险，中小金融机构有风险，以及地方融资平台也有风险，但是在这种情况下怎么办？就出现了经济社会风险财政化的问题，房地产有风险，有些地方政府就成立了纾困基金，像山东、浙江等地，在房地产目前的局面之下，曾经纾困基金是保供给、保交楼，在某种程度上就是保需求。金融风险，有些地方金融机构出了风险，老板“跑路”了，背后储户资金你要负责，所以出现了金融风险问题等，都导致地方政府支出责任不断增加。

另外一个就是多元目标考核。以前主要是经济发展，现在经济发展、环境保护、乡村振兴等，因为考核的刚性以及监察的刚性程度上升，地方政府支出规模庞大、占比高，除了有财政体制不合理的原因之外，还要看到最近十年以来或者最近这些年以来所出现新的情况，经济社会风险存量化的问题，以及面临十八大以来考核机制的改革等。

2、地方财政支出规模大，又紧张，中央自然加大转移支付，这就使得我们陷入到一种怪圈，不给转移支付，地方财政就困难，一困难“三保”就保不了，公共服务提供不了，手会伸到乱罚款、乱收费，破坏营商环境，落实不了中央一些政策，这时候就需要给。给转移支付，规模过大又不可持续，在分配过程中会产生各种各样的效率损失，因为只有地方政府自己知道需要多少财力，用到哪里去，再精确、再科学的公式都不如地方政府自己对当地老百姓偏好的理解，更重要的是逆向激励，对江苏、广东经济大省的积极性是一种逆向激励。

我们也做了一个数据，把各个省份上缴中央以及中央给它的转移支付算一个差，发现2000年净贡献省份是12个，2010年净贡献省份是10个，2020年净贡献省份是8个。

3、支出规模大，财力有限，尤其房地产受到土地出让收入影响，中央转移支付加大，但还不够，因为有一些是不确定性情况之下，经济社会风险所产生而增加的，所以债务增加了。地方债务高是央地关系基本格局的第三个特点。

怎么看待这个问题？刚刚毛振华教授也谈到了关于地方化债的问题。有人讲债务是鸦片，也有人讲债务是灵丹妙药，重启中国经济的关键搞债就好了。

1、我想债务是一个中性的，核心关键是两个：第一是债务支出结构和效率，如果1元钱的债务能够带动1.5元GDP的增长或更大财力的增长，分子债务的增长，分母GDP规模的扩大，负债率和债务率其实是下降的。所以，债务的第一个关键是钱用到哪里去，支出结构和效率如何。第二是债务所形成的资产，以及基于资产之上的现金流和债务期限结构是否匹配？如果现金流与期限结构还债的周期是匹配的，那么这个债务规模再大也不是一个风险。这是我们讨论债务问题的核心关键，而不是说债务好坏，债务规模高低，这个没有太大的意义。

2、从地方视角来看债务，从全国视角来看债务，会得出完全不同的判断。从地方视角来看债务，当然是风险，现在国债30万亿，地方债显性债务40万亿，隐性债务呢？测算结果不一样，有说30万亿，有说40万亿，有说20万亿。满打满算假定是40万亿，30万亿的国债，40万亿的地方债，再加上隐性债务，大概也是100万亿出头，这不到我们GDP的100%。所以，从全国视角来看，这个债务也不至于构成现在大的风险。接下来还有很大的举债空间，尤其是中央国债。

3、对债务问题是要以清零的思路，还是在未来发展中通过时间换空间的思路解决，债务风险也会得出完全不一样的结论。要去清理，现在可能会产生一定的收缩效应。对这个问题，当务之急要尽快恢复地方发展经济的积极性和能力，这实际上是改革开放45周年以来，中国经济不断往上走重要的经验，中央政府简政放权、地方政府积极性、社会和企业家的活力，包括谈到的化债问题，我觉得主要是减轻地方压力。

这是我们中央地方关系基本格局的三个基本特征。

解决这个问题很重要的抓手，这个活不要让地方政府干这么多，中央政府挑起来，就不需要有那么多转移支付，地方政府财力紧平衡也不会非常紧张。

我们看看国际情况，这里更多补充一些数据。横轴用的是中央政府的收入占比过去十年来的均值，纵轴用的是中央政府支出的占比，中国在左下角，尤其支出的占比确实非常之低，低于主要经济体。

我们在研究一个问题，到底传统文化、历史文化是单一制、联邦制，还是什么原因决定的，为什么出现这种情况？我们现在有一个初步的判断，即经济发展水平可能影响着这个国家经济体中央和地方财政支出的比例。

跟人均GDP经济发展水平可能有比较大的关系，当经济发展水平越高时，这个国家对于公平的重视程度，比如统一大市场，对于收入分配的公平程度，对于环境保护、民生保障，这方面的要求就更高了。这些需求不是靠任何一个州政府，不是靠任何一个省政府能解决的，必须依靠联邦政府、中央政府来解决。我想经济发展水平背后影响着人对于公共产品、公共秩序的需求在驱动着。

我们对比了一下BEA的数据，在战后，用中国目前发展水平跟当时美国去衡量一下，基本上形成目前这样一个联邦政府收入和支出占比的格局。中国跟自己比，我们的发展阶段确确实实到了，这些事权更加重要，也要求中央政府支出比重进一步提高。

如何解决？这个问题谈了很多年，之所以没有解决，就是因为存在的问题重点在右边的政，不在左边的财，是右边的政决定左边财的形式，可能是右边这一端没有完全到位。

比如：政府职能和机构改革，如果上级决策下级执行的体制之下，尤其是垂直管理，政府职能改革没有到位的话，划分再清晰，一定会出现地方政府（债务）还是规模比较大。

考核机制完善，多元目标治理，必然刚性程度上升，以及有一些大家目前反映比较突出的食药品监督管理权等，这些可以尽快做实，成为中央的事权，否则就会出现先装了柴油、汽油，马上就装食用油的食药品监督管理方面的不足。所以，要有配套举措才可能真正把中央的财政支出比重进一步提高。

在收入端，不能解决老的问题又冒出新的问题，现在的方案是增加地方自主财力来解决目前的困难。但是我想，消费税如果全部下移，那么中央的收入将只有38.5%，如果再优化共享税分享比例，把增值税、所得税给到地方，中央收入占比将在30%左右，是不是可能会产生宏观调控能力下降的问题？再比如增值税已经五五分成，再下移给地方，是否会出现不利于构建全国统一大市场的问题？■