王昕生等：中小金融机构改革化险中资金支持相关法律问题分析
2023年12月13日，金融监管总局进一步提出“稳妥防范化解重点领域金融风险，有序推进中小金融机构改革化险”。2023年度，相关会议对中小金融机构风险问题的高频讨论反映了“中小金融机构改革化险”这一议题的重要性和紧迫性。而在中小金融机构改革化险的过程中，资金支持路径始终是核心要点之一，并对风险化解的实施进度和改革效果有直接影响，结合本团队近年来所深度参与的中小金融机构改革化险相关项目的实操经验，就改革化险中可争取的资金支持路径及相关法律问题进行如下介绍：
路径一：存款保险
一、基本情况
概念：存款保险，是指投保机构向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照《存款保险条例》的规定向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。
1. 缴纳主体
在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构（以下统称“投保机构”）应当依照《存款保险条例》的规定投保存款保险。
2. 缴纳基准
投保机构应当每6个月交纳一次保费，实行基准费率与风险差别费率相结合的制度，具体标准以存款保险基金管理有限责任公司（以下简称“存保机构”）要求为准。
3. 保障范围
被保险存款的范围包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款。但是，金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款除外。社会保险基金、住房公积金存款的偿付办法由中国人民银行会同国务院有关部门另行制定，报国务院批准。
二、偿付安排
1. 偿付限额
存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。中国人民银行会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额，报国务院批准后公布执行。
2. 偿付条件
有下列情形之一的，存款人有权要求存保机构在偿付限额内，使用存款保险基金偿付存款人的被保险存款：（1）存保机构担任投保机构的接管组织；（2）存保机构实施被撤销投保机构的清算；（3）人民法院裁定受理对投保机构的破产申请；（4）经国务院批准的其他情形。
3. 偿付路径
存保机构可以选择下列方式使用存款保险基金，保护存款人利益：（1）在偿付限额内直接偿付被保险存款；（2）委托其他合格投保机构在偿付限额内代为偿付被保险存款；（3）为其他合格投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持，以促成其收购或者承担被接管、被撤销或者申请破产的投保机构的全部或者部分业务、资产、负债。
从已建立存款保险制度的国家和地区的经验看，多数情况下是先使用存款保险基金支持其他合格的投保机构对出现问题的投保机构进行“接盘”，收购或者承接其业务、资产、负债，使存款人的存款转移到其他合格的投保机构，继续得到全面保障。确实无法由其他投保机构收购、承接的，才按照最高偿付限额直接偿付被保险存款。此外，超过最高偿付限额的存款，还可以依法从投保机构清算财产中受偿。我国实践操作也是如此。
三、存款保险保障资金偿付后清偿安排
1. 法定偿还顺序
《商业银行法》第七十一条规定，“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。”
《企业破产法》第一百一十三条，“破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：（一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；（二）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；（三）普通破产债权。破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。”
根据存保条例第五条规定，存款保险基金管理机构偿付存款人的被保险存款后，即在偿付金额范围内取得该存款人对投保机构相同清偿顺序的债权。个人存款享有优先受偿权，机构存款除受保部分能得到存款保险赔付外，其余未保障部分以及存款保险基金取得的机构存款代位受偿权，均需与其他普通债权一起按比例受偿。
银行破产后清算受偿顺序：（1）清算费用；（2）所欠职工工资和劳动保险费用；（3）个人储蓄存款本金和利息（含存款保险基金偿付个人存款后的代位受偿权）；（4）所欠税款；（5）普通债权；（6）次级债权；（7）股权。
2. 相关案例-包商银行（2020年）
（数据来源于：中国人民银行金融稳定局公开的《2020年存款保险基金收支情况》）
关于包商银行，存款保障资金给与的保障范围如下：在实施收购承接中，对全部个人储蓄存款、5000万元以下对公存款和同业负债本息全额保障，分别对应了520万储户、2.5万户企业和同业机构。理财业务的原有合同继续执行，20万客户基本不受影响，合计金额为676亿元。包商银行这次清算由存款保险基金出资，设立存款保险基金管理公司，实施收购承接，就是为了尽可能保障包商银行各类债权人的合法权益。包商银行信用风险严重，按照《存款保险条例》和国际上的一些做法，如果对包商银行直接采取破产清偿措施，各类存款人最高只能获得50万元赔付。但是，实施收购承接的处置方式，其保障程度就可以大大提高，不受50万元限额限制。
包商银行是在报人民银行、银保监会等监管机构批准后，将相关业务、资产及负债分别转让至蒙商银行和徽商银行，具体承接安排是：蒙内业务（含存款、贷款）、资产及负债由蒙商银行承接，蒙外业务、资产及负债由徽商银行承接，包商银行债权人持有的未由存款保险基金提供保障的债权，不在本次承接范围内，仍保留在包商银行，进入破产清算流程。
路径二：存保基金借款
根据《存款保险条例》第十八条规定，存保基金可以为其他合格投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持，以促成其收购或者承担被接管、被撤销或者申请破产的投保机构的全部或者部分业务、资产、负债。结合本团队项目经验，存款保险基金一般系通过其基金账户或其他专门账户向合格投保机构提供借款，由地方政府确认的承接主体实际使用该笔资金并偿还借款，具体资金路径如上图所示。
其中，SPV一般是新成立的有限合伙企业，用于承接被承接行的不良债权，由于其不符合存款保险基金对于借款人的资格条件要求（根据《存款保险条例》第十八条规定，存款保险基金只能向合格投保机构提供资金支持），因此在实践操作中通常会选择适格主体作为承贷行向存款保险基金及专门账户进行有息借款，然后由承贷行将该笔贷款划转给SPV实际使用并由SPV承担实际的还款义务，为了保障上述借款的按期偿还，地方政府一般会提供足额抵质押物对SPV的还款义务提供担保。
路径三：央行专项借款
概念：央行专项借款是指经国务院批准，中国人民银行发放再贷款，并通过指定的商业银行向省（自治区、直辖市）政府（以下简称“省级政府”）提供融资，专项用于解决地方相关农村合作基金会、各类信托投资公司、城市商业银行、城市信用社（以下简称“改革机构”）的个人债务和合法外债。
一、申请主体
省级政府。根据改革机构的资产和负债情况及政府借债的偿还能力，由省级政府向国务院报告地方金融风险及处理情况，请求国务院批准同意向中央专项借款。
二、申请流程
三、实施要点
1. 省级政府在向财政部提出申请时需要承诺如期归还中国人民银行向省（自治区、直辖市）发放的专项贷款，如果不能按期归还专项贷款本息，由财政部根据中国人民银行扣款通知在中央向该省（自治区、直辖市）的转移支付资金和税收返还资金中扣还。
2. 承贷的地方商业银行设立表外临时账户，记载该项再贷款的运用情况。该项再贷款实行专户管理，专款专用，地方商业银行对该项再贷款没有支配权，不体现营业收入。
3. 专项借款的使用期限一般为六至八年，一次落实借款合同，分年签订借款借据。专项借款从划拨至专户之日起计息，借款期内按季付息，从第二年开始或按协议偿还本金，也可提前归还部分或全部借款。专项借款利率按年利率2.25%计息，根据实操案例，该利率最终由各方协商一致确定。
四、实施流程
在走完央行专项借款申请流程并取得批复后，一般由人民银行分支机构与省政府、承贷的地方商业银行及实际使用专项借款的国企主体四方签署专项借款协议。其中，人民银行分支机构为贷款人，按规定要求办理专项借款发放、账户开立、资金划转和收回；省政府为借款人，承担专项借款的承接、本息的归还，并负责专项借款资金使用的日常管理和监督，制定具体监督管理措施办法；承贷行在专项借款协议基础上与人民银行分支机构签订贷款合同，负责专项借款相关资金划转，其对专项借款无支配权，不计入资产负债表，也不体现营业收支，但要设立专户，单独记录该专项借款的借入和支出情况；国资主体为专项借款使用人，具体职责由省政府确定，最终还款义务由其实际承担。
特别声明：
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